? ? ? ? ?《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出：“以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年（2016~2020年）規(guī)劃綱要》也明確提出要“加快城市群建設(shè)發(fā)展”，并在全國劃定了19個(gè)城市群（下圖）。19個(gè)城市群的發(fā)展階段有所差異，其中真正具有國際競爭力的是京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)（當(dāng)時(shí)稱之為珠三角）三大城市群。

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? ? ? ? ?2019年的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，都提出要增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。城市群作為國家發(fā)展與區(qū)域戰(zhàn)略的重要載體，具有重要意義。

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國家使命與責(zé)任

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? ? ? ? ?京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)，均定位為世界級(jí)城市群，都是科技創(chuàng)新發(fā)展的重要載體，但也存在差異。我們嘗試用三個(gè)詞來概括其定位與價(jià)值：

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? ? ? ? ?因此，京津冀的核心作用是解決北京的大城市病與疏解非首都功能，其國家使命與責(zé)任，將體現(xiàn)在未來國際文化交流、國家首都形象、生態(tài)居住環(huán)境等各個(gè)方面，充分發(fā)揮國家門戶和窗口作用。

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? ? ? ? ?長三角是全國發(fā)展的穩(wěn)定器。長三角依托長江流域，長江是我國的母親河，長江流域是我們國家人口、經(jīng)濟(jì)最集中的地區(qū)，長三角的穩(wěn)定發(fā)展，是保障全國穩(wěn)定發(fā)展的重要支撐。

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? ? ? ? ?長三角的定位在于完善我國改革開放空間布局。如進(jìn)博會(huì)的舉辦，相對(duì)珠三角過去出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)窗口作用發(fā)生了變化。廣交會(huì)從1957年開始，已舉辦了120屆，是把我國的產(chǎn)品賣出去的主要窗口，進(jìn)博會(huì)則相反，是世界高端產(chǎn)品進(jìn)入中國的窗口。這體現(xiàn)了我們國家經(jīng)濟(jì)財(cái)力、消費(fèi)水平達(dá)到了一個(gè)新的高度，進(jìn)博會(huì)標(biāo)志著上海成為我國未來消費(fèi)經(jīng)濟(jì)時(shí)期與進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)增長的重要門戶。

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? ? ? ? ?粵港澳大灣區(qū)更強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展質(zhì)量。廣東一直是我們國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一大省，也是我國的主要發(fā)動(dòng)機(jī)，其核心在珠三角地區(qū)與港澳。大灣區(qū)的城鎮(zhèn)化水平接近90%，其發(fā)展質(zhì)量與發(fā)展動(dòng)力直接決定了中國未來中長期的發(fā)展速度以及國家的復(fù)興。

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? ? ? ? ?大灣區(qū)的定位很多，其最獨(dú)特之處是支持港澳融入國家發(fā)展大格局。從珠三角到大灣區(qū)，核心是加入了港澳。對(duì)于大灣區(qū)而言，研究制度比空間研究更加關(guān)鍵。大灣區(qū)的優(yōu)勢、特點(diǎn)和難點(diǎn)都是制度，未來如何發(fā)揮特殊制度的優(yōu)勢，突破行政跟制度的隔閡，實(shí)現(xiàn)9+1+1的共存發(fā)展，是我們最大的挑戰(zhàn)。

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? ? ? ? ?不考慮港澳，對(duì)比三大城市群，則珠三角不僅在全球貿(mào)易、決策控制能力方面差距非常大，在科技創(chuàng)新方面也存在一定差距。珠三角地區(qū)的原創(chuàng)新能力弱，但是創(chuàng)新轉(zhuǎn)化率強(qiáng)，這主要依靠市場的力量。深圳90%的創(chuàng)新都集中在企業(yè)，市場創(chuàng)新能力強(qiáng)大，深圳企業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化能力非常強(qiáng)大。

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? ? ? ? ?大灣區(qū)的發(fā)展要強(qiáng)調(diào)合作共贏。大灣區(qū)誰是龍頭城市并不重要，重要的是以多中心的城市體系形成合作網(wǎng)絡(luò)。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

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? ? ? ? ?1）要加強(qiáng)廣州、深圳的合作。廣州更多體現(xiàn)為門戶城市，商貿(mào)千年商都，深圳是創(chuàng)新城市或者開放性市場，兩個(gè)城市有大量的合作空間。比如廣州的教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，可以彌補(bǔ)深圳民生發(fā)展短板；深圳創(chuàng)新企業(yè)也可跟廣州企業(yè)合作。

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? ? ? ? ?2）要增進(jìn)香港與珠三角的合作。香港最大的優(yōu)勢是金融科技服務(wù)和專業(yè)服務(wù)，其是西方全球化體系里的代表城市，這方面價(jià)值是廣深不可比擬的。在自由貿(mào)易體系里，香港的國際誠信、國際規(guī)則和國際化人才是內(nèi)地城市不可替代的。同時(shí)，香港的科技、教育資源非常強(qiáng)大，有6所大學(xué)進(jìn)入國際100強(qiáng)，還有一系列國際一流的科技園平臺(tái)，但是缺乏應(yīng)用市場和配套制造業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，其轉(zhuǎn)化能力更多在內(nèi)地深耕。如大疆，在香港萌發(fā)，落地于深圳，生產(chǎn)制造于東莞。

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? ? ? ? ?綜上，大灣區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展，需要把各個(gè)城市的資源集合起來，加強(qiáng)合作與優(yōu)勢互補(bǔ)。

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2015年受到海外投資最多的經(jīng)濟(jì)體及經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)

圖源：howmuch.net

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國際語境與貢獻(xiàn)

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? ? ? ? ?在全球氣候變化、綠色低碳發(fā)展的要求與背景下，要充分發(fā)揮三大城鎮(zhèn)群的作用，推動(dòng)中國邁向可持續(xù)發(fā)展。

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? ? ? ? ?就現(xiàn)狀而言，大灣區(qū)的空氣質(zhì)量優(yōu)于長三角與京津冀，但是水質(zhì)相對(duì)堪憂。空氣質(zhì)量最差的是京津冀地區(qū)，其灰霾程度非常高，但從2017年開始京津冀的空氣質(zhì)量有明顯的好轉(zhuǎn)。水質(zhì)方面，三個(gè)城鎮(zhèn)群都有一定規(guī)模的黑臭水體，均有較大的改善空間。從大氣、水這兩個(gè)方面來看，三大城鎮(zhèn)群在生態(tài)環(huán)境方面的任務(wù)依然艱巨，生態(tài)環(huán)境將是未來最重要的發(fā)展質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

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? ? ? ? ?近年來，京津冀在環(huán)境治理上取得了很好的成績。京津投資與物流的“斷裂現(xiàn)象”突出，北京創(chuàng)新與服務(wù)的區(qū)域轉(zhuǎn)移“斷層效應(yīng)”突出。前些年，分散工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是造成京津冀環(huán)境污染與生態(tài)危機(jī)的重要因素。京津冀這幾年最大的變化是清潔能源的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，做出了重要的探索和創(chuàng)新。

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? ? ? ? ?相比之下，珠三角和長三角在生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展方面做得還不夠。過去，整個(gè)珠三角地區(qū)水體污染的嚴(yán)峻程度非常高。這兩年開始廣東開始大規(guī)模做河道水治理，特別是交界地區(qū)河道的污染治理，如深圳的茅州河，針對(duì)黑臭水體現(xiàn)象進(jìn)行了持續(xù)的治理，投注了幾百億資金。未來全省將推進(jìn)“碧道”的建設(shè)，以水質(zhì)的優(yōu)化和治理，改善未來全省以及大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

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三大城市群空間特征

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? ? ? ? ?三大城市群均呈現(xiàn)多中心和高密度的特征。空間尺度上，大灣區(qū)的全域土地面積與建設(shè)用地面積均小于其他兩個(gè)城鎮(zhèn)群，但人口和經(jīng)濟(jì)的密度均為最高。

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? ? ? ? ?人口密度上，大灣區(qū)可以說是全球密度最高的城市群。與紐約、東京、舊金山城市群比較，沿其主要發(fā)展走廊截取人口密度斷面，可見最突出的人口密度峰值均出現(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)，包括澳門、香港、深圳與廣州。對(duì)于大灣區(qū)而言，人口密度帶來的不僅僅是壓力，更是機(jī)會(huì)。密度實(shí)際比規(guī)模更重要，質(zhì)量的提升、人才的集聚、創(chuàng)新機(jī)會(huì)的出現(xiàn)，一定程度上都是密度帶來的機(jī)會(huì)，這將給大灣區(qū)未來發(fā)展提供無限想象空間。當(dāng)然，我們也要注意人口過于聚集帶來的公共安全和大城市病問題。

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? ? ? ? ?企業(yè)密度上，大灣區(qū)在創(chuàng)新企業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)密度與緊湊度上，也高于京津冀和長三角。但相比其他世界級(jí)灣區(qū)（特別是舊金山灣區(qū)）的差距還非常大，這也給我們未來高質(zhì)量發(fā)展與提升經(jīng)濟(jì)活力提出了進(jìn)一步要求。

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? ? ? ? ?公共服務(wù)設(shè)施密度上，粵港澳大灣區(qū)則相對(duì)薄弱。大灣區(qū)在教育方面有所欠缺，但在醫(yī)療、文化方面有一定基礎(chǔ)與優(yōu)勢。隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，未來公共服務(wù)設(shè)施的格局與密度還需要進(jìn)一步優(yōu)化。

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大灣區(qū)核心地區(qū)文體休閑空間格局

? ? ? ? ?三大城鎮(zhèn)群要素流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)也存在差異。內(nèi)部聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)方面，京津冀跟長三角呈現(xiàn)出明顯的核心——北京和上海，其網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系度前列者均為從北京、上海輻射向外。而大灣區(qū)企業(yè)聯(lián)系多中心網(wǎng)絡(luò)化程度更高。其中聯(lián)系最緊密的是廣深，雖然目前來看廣深政府層面合作比較少，但市場層面的聯(lián)系非常密切。

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三大城鎮(zhèn)群企業(yè)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)與企業(yè)聯(lián)系強(qiáng)度前10

圖源：中規(guī)院國土空間規(guī)劃分析平臺(tái)

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? ? ? ? ?人口流動(dòng)方面，北京一極獨(dú)大的特點(diǎn)同樣明顯，長三角形成滬寧杭三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的地域人口流動(dòng)極核。大灣區(qū)則形成“Z”字形的通勤廊道，特別是以東岸地區(qū)的廣-莞-深-港通勤走廊，存在大規(guī)模的跨城人口流動(dòng)，而西岸的人口流動(dòng)性則相對(duì)小一些。

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三大城鎮(zhèn)群人口跨城通勤強(qiáng)度前10

圖源：中規(guī)院國土空間規(guī)劃分析平臺(tái)

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? ? ? ? ?大灣區(qū)形成全國最大規(guī)模的跨城通勤人口。保守估計(jì)，廣佛每天有大概50萬人口通勤，深莞大概30萬，大灣區(qū)已經(jīng)初步形成了高度流動(dòng)的空間格局。

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? ? ? ? ?初步研究發(fā)現(xiàn)，京津冀地區(qū)的河北省內(nèi)部、跨省（市）聯(lián)系阻礙系數(shù)相對(duì)較低，而粵港澳大灣區(qū)的跨境聯(lián)系、長三角的跨省（市）聯(lián)系阻礙系數(shù)較大。可見阻礙系數(shù)實(shí)際上與要素流動(dòng)類型、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)差異、行政層級(jí)關(guān)系、協(xié)同發(fā)展政策等均有密切關(guān)系。

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? ? ? ? ?空間格局上，深圳跟香港之間雖然人口往來密切，但跨境帶來的阻礙系數(shù)依然較大。西岸地區(qū)（如江門與周邊城市）的阻礙系數(shù)比較高，而東岸深莞惠地區(qū)的流動(dòng)性更強(qiáng)，這與制度協(xié)同、交通便利性均有較大關(guān)系。長三角的聯(lián)系阻礙相比一體化的發(fā)展要求還有一定程度的差距，需要進(jìn)一步推動(dòng)人口、經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)。京津冀的整體阻礙系數(shù)相對(duì)較小，一方面是區(qū)域發(fā)展不均衡性較大的緣故，另一方面是京津冀以高鐵主導(dǎo)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)便利性更高，而大灣區(qū)整體軌道網(wǎng)交通建設(shè)是相對(duì)滯后的。

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? ? ? ? ?大灣區(qū)的空間聯(lián)系格局背后是復(fù)雜的邊界和制度差異。我們嘗試做了一個(gè)測度，深港之間的實(shí)際聯(lián)系流量只有理論聯(lián)系強(qiáng)度的1/72，如果用空間距離來做一個(gè)更形象的比喻，深港邊界寬度大概是“500公里”，這可以認(rèn)為是制度差異下的空間時(shí)空距離。大灣區(qū)的三大都市圈，即廣佛肇、珠中江與深莞惠，其跨都市圈的通勤阻礙系數(shù)是都市圈內(nèi)部的2.3倍，可見三大都市圈的格局比較明顯。相較而言，在人員阻礙和資本阻礙上，深莞惠都具有一定優(yōu)勢，其制度協(xié)同與市場化水平相對(duì)較高，而廣佛肇之間在人員阻礙方面更大，珠中江在資本阻礙上更大，這與各自的人口、經(jīng)濟(jì)空間格局特征有密切關(guān)系。

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空間治理

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? ? ? ? ?如何優(yōu)化治理大灣區(qū)這樣的特殊區(qū)域空間，我們提出三個(gè)需要關(guān)注的方向：

? ? ? ? ?大灣區(qū)高密度、高頻度的人口與資本流動(dòng)，已經(jīng)形成了高度網(wǎng)絡(luò)化的深莞惠、廣佛肇都市圈與發(fā)育中的珠中江都市圈，未來將通過協(xié)同規(guī)劃進(jìn)一步促進(jìn)都市圈化與要素流動(dòng)。

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? ? ? ? ?都市圈未來發(fā)展的重點(diǎn)之一，是推進(jìn)公交都市區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)城鎮(zhèn)1小時(shí)可達(dá)。積極推進(jìn)都市圈市域快線或市郊鐵路建設(shè)，強(qiáng)化中心城市與都市圈外圍聯(lián)系，以市域快線擴(kuò)大都市圈范圍。

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廣深都市圈主要市域軌道交通示意

? ? ? ? ?促進(jìn)港澳融入國家發(fā)展大局的關(guān)鍵因素是人。深港、珠澳之間每日有大量的人員往來，以深港之間為例，2015年，每天有近40萬的深港市民在深港之間流動(dòng)，且跨境活動(dòng)內(nèi)容不斷豐富——除跨境工作與商務(wù)活動(dòng)以外，消閑、探親和上學(xué)的占比越來越大。日漸頻繁的生活交往將給大灣區(qū)治理帶來新的要求。

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? ? ? ? ?首先是提供適宜港澳人群要求、高標(biāo)準(zhǔn)的宜居宜業(yè)生活圈，需要從社區(qū)型設(shè)施多元性、公共服務(wù)管理與模式、公共服務(wù)跨境銜接等方面，加強(qiáng)三地公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)銜接，為三地人員往來提供基礎(chǔ)保障。

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? ? ? ? ?其次是信息化上的協(xié)同，互聯(lián)網(wǎng)與信息技術(shù)已經(jīng)全面滲透居民生活，而三地互聯(lián)網(wǎng)的差異化環(huán)境與應(yīng)用方式，也是未來促進(jìn)三地人員流動(dòng)與交往的挑戰(zhàn)之一。

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? ? ? ? ?最后，也是最關(guān)鍵的問題，是制度的差異性。如稅率問題，香港屬于低稅率地區(qū)，港人到內(nèi)地工作能否享受香港標(biāo)準(zhǔn)的稅率優(yōu)惠。

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? ? ? ? ?以上是港澳融入內(nèi)地發(fā)展過程中面臨的一些現(xiàn)實(shí)問題，需要很大力度的制度創(chuàng)新方能突破。

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? ? ? ? ?粵港澳大灣區(qū)的合作共贏發(fā)展，并非追求削平三地的制度差異。在一定程度上，制度差是塑造大灣區(qū)要素勢差與多元化活力的關(guān)鍵，包括法律法規(guī)、市場化水平，以及其他方面的機(jī)制制度等。這種差異化與多元性，將給大灣區(qū)帶來豐富的體制機(jī)制創(chuàng)新探索空間。

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? ? ? ? ?以制度創(chuàng)新推進(jìn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化，優(yōu)化要素流動(dòng)格局，是大灣區(qū)相比京津冀、長三角而言最大的特點(diǎn)與優(yōu)勢，將為未來文化多元化、國際化發(fā)展提供重要支撐。

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